Herzog over Europa

Een artikel van Roman Herzog (met Lüder Gerken van het Centrum für Europäische Politik in Freiburg) wordt vaak geciteerd om de constatering dat 84% van de wetgeving in de Bondsdag van Brusselse oorsprong is, en dat (daarom) de parlementaire democratie in gevaar is. Dat artikel (hier in het Duits, en hier in het Engels) is van groot belang. Herzog was van 1987-1994 voorzitter van het Duitse Constitutioneel Hof (het Bundesverfassungsgericht) en van 1994-1999 de zevende President van de Bondsrepubliek.

Hij publiceerde zijn artikel in de eerste weken van het Duitse EU-voorzitterschap, in de hoop richting te geven aan een fundamentele oplossing van de problemen van de Unie, zoals die tot uiting kwamen in de referenda van 2005. We weten nu dat zijn inspanning voor het moment tevergeefs was. In werkelijkheid koos Europa voor de lijn die door de ministers van Buitenlandse Zaken in juni 2006 in Wenen werd bedacht: behoudt zoveel mogelijk van de oorspronkelijke grondwet, maar verpak één en ander in een klassiek EU-verdrag. Het mini-verdrag. The Amending Treaty. Met zoveel verwijzingen, voetnoten en aanvullende al dan niet geheime protocollen dat nagenoeg niemand er nog chocola van kan maken.

Herzog begint met de oorzaken van ongewenste centralisatie van bevoegdheden naar de EU. Ik parafraseer zijn gedachtengang, en kleur deze een beetje naar eigen inzicht in.

Het is ondenkbaar dat 84% van de politieke issues grensoverschrijdend van aard zijn. Waarom dan toch die centralisatie?

De eerste oorzaak is dat politici en ambtenaren zullen proberen hun inzichten en belangen daar door te zetten waar het mogelijk is. Wie het goed voor heeft met het milieu zal dat waar dan ook zo uitgebreid mogelijk proberen te realiseren, ook op Europees niveau - ook al zit er maar een klein grensoverschrijdend aspect aan.

Het tweede is 'backdoor legislation'. Ik heb dit indertijd de U-bocht gedoopt. Dit effect versterkt het vorige. Politici of ambtenaren zien op nationaal niveau geen kans een sectoraal gewenst beleid te realiseren omdat het wordt afgewogen tegen andere beleidssectoren. Al te extreme natuurwensen leggen het af tegen de wens van ruimtelijke flexibiliteit, bijvoorbeeld. Vervolgens wordt de beleidswens op EU-niveau aangekaart. Daar doorloopt het initiatief een traject in overleggen van milieuambtenaren en belandt uiteindelijk bij de Raad van Milieuministers. Geen wonder dat deze gezelschappen er met groot enthousiasme een positief stempel op zetten. Aldus werd bijvoorbeeld de Habitat-richtlijn, met zijn onwaarschijnlijk groot effect op de ruimtelijke ordening en de landbouw, bindend. Op de diverse nationale niveaus was dat nooit gelukt.

De derde oorzaak voor centralisatie volgens Herzog zijn de gebruikelijke 'package deals' in de Europese Raad van Ministers. Om het ene er door te krijgen, wordt er om medestanders te verkrijgen een andere wens aan vastgeknoopt. Dat geeft meer, niet minder regulering.

De vierde oorzaak is het Europese Hof van Justititie. Dit interpreteert de Europese wetgeving, in de woorden van het Bundesverfassungsgericht "along the lines of making the most exhaustive possible use of the Community powers." Niet zo verwonderlijk, zegt Herzog: het EU-verdrag verplicht het Europese Hof immers te zorgen voor "bringing about an ever closer union". Met andere woorden, het Europese Hof draagt voortdurend door zijn uitspraken bij aan verschuiving van nationale bevoegdheden naar het niveau van de Unie. Anders dan bijvoorbeeld het U.S. Supreme Court, dat juist het voordeel van de twijfel bij de individuele States legt.

Herzog en Gerken geven vier essentiële elementen aan van een regeling die ongewenste centralisatie tegen moeten gaan en democratie en transparantie moeten garanderen.

Ten eerste een heldere lijst van EU-bevoegdheden. Dat ligt voor de hand, is ook overwogen in de Conventie die de Grondwet opstelde, maar aldaar afgewezen om de 'ontwikkelingsdynamiek'van de EU niet te frustreren. Je moet maar durven!

Ten tweede: een discontinuïteitsbeginsel. Gebruikelijk in Duitsland: als wetgeving niet binnen een afzienbare periode tot stand komt, begint het feest opnieuw. In de EU is men niet zelden bezig met regelgeving die al tien jaar of meer in discussie is.

Ten derde, een systeem om EU-bevoegdheden terug te halen naar de nationale niveaus. Dat bevordert bovendien het voorzichtig omgaan met bevoegdheden door de Europese Commissie en het Europarlement - er gaat een preventieve werking van uit.

Ten vierde, het instellen van een Europees Hof van Competentiekwesties, dat recht spreekt over de verdeling van bevoegdheden tussen lidstaten en Unie, en bestaat uit leden van de nationale Constitutionele Hoven. U begrijpt direct wat de echte Eurofielen hierbij denken: the horror, the horror!

Bovendien pleit Herzog in het kader van democratie en transparantie voor een volwaardige trias-politica op Europees niveau: voor die bevoegdheden die Europees horen te zijn echte bevoegdheden voor het Europarlement, met de Raad van Ministers als een soort Senaat.

Als ik het goed zie, lijkt dit alles aardig op wat ik 2005 als "wat dan wel" formuleerde.

Herzog ten spijt, in het mini-verdrag van Merkel kwam dit er dus niet van. Dat wil niet zeggen dat deze gedachten minder actueel zijn geworden. Europa is mooi en belangrijk, maar zonder grondige, echte hervorming, naar democratie en transparantie op Europees niveau, en naar een verdeling van bevoegdheden tussen nationaal en Unie op basis van het 'grensoverschrijdende' beginsel gaat het hele idee op termijn kapot aan een gebrek aan legitimatie. Wat er nu in Europa aan de hand is, aan techno-bureaucratie, comitologie, aan ongecontroleerde 'agentschappen", aan systemen en mechanismen waarover zelfs de best ingevoerden geen inzicht meer hebben, is vanuit een democratisch oogpunt werkelijk angstaanjagend.

Niet alleen angstaanjagend. Reden tot grote paniek. Of: reden tot de noodrem.

Referendum!